党的十九届五中全会审议通过的《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和二〇三五年远大目标的建议》（以下简称《建议》），从建设更高水平的平安中国、构建新发展格局、实施国家重大发展的策略、推动绿色发展等多个领域，对水利改革发展作出战略部署，内容的深度和广度前所未有，彰显了水利在新发展阶段中的主体地位和作用，为当前和今后一个时期水利改革发展明确了任务、指明了方向。

  统筹发展与安全是“十四五”时期党治国理政的重要任务，习强调“安全是发展的前提，发展是安全的保障”。 十九届五中全会精确指出，要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。 “安全发展”意味着发展的外部环境和内生要素都是安全的、可靠的，并且安全是持久的和稳固的。

  我国是世界上水情最为复杂、治水任务最为繁重的国家。水利历来就承担着保障人民生命财产安全和经济社会持续健康发展的重大使命，中华民族的发展史从某一种意义上来说就是一部与水旱灾害作斗争的历史。我国历史上出现的一些“盛世”局面无不得力于对水利的重视，得力于水利建设及其成效。相反，忽视水利，遇重大水旱灾害就难以应对，就可能付出沉重的经济社会代价。新中国成立以来，党和国家把治水兴水摆在关系国家事业发展全局的战略位置，领导人民开展了波澜壮阔的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。当前我国防洪能力已升级到较安全水平，水旱灾害防御能力超过了历史上任何一个时期，但随着“十四五”开启，我国进入新发展阶段，水利在贯彻落实总体国家安全观、保障“发展与安全”方面面临更多新挑战、承担更多新任务。

  首先，我国自然地理特征叠加气候平均状态随时间的变化引发的极端天气频率上升，今后相当长一个时期，作为水安全中的老问题，超标准洪水、山洪灾害、持久干旱等水旱灾害将长期存在并仍然是威胁人民生命安全和国家经济安全的最严重自然灾害之一。同时随着我们国家城镇化进程加快，下垫面结构发生较大改变，相当一部分地表被不透水表面覆盖，致使雨水汇流速度提升，加快形成洪涝灾害；并且人口和资产密集度一直上升，2019年我国非流动人口城镇化率达60.6%，城镇生产总值、固定资产投资占全国比重接近90%，长江、黄河等大江大河两岸更是人口经济高度集中地区，“小灾大害”风险加大。《建议》强调，要提升洪涝干旱等自然灾害防御工程标准，加快江河控制性工程建设，全方面推进堤防和蓄滞洪区建设；要增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。这在某种程度上预示着与新发展阶段人民群众对美好生活向往的需求相比，我国防洪工程体系要进一步巩固提升，建设现代化、高标准、与经济社会相协调的防洪抗旱减灾体系，为确保人民生命财产安全筑起第一道坚强屏障。

  其次，十九届五中全会强调发展是解决我国一切问题的基础和关键，《建议》提出“十四五”时期经济社会持续健康发展的首要目标是“经济发展取得新成效”，要求一定要坚持新发展理念，在质量效益显著提升的基础上实现经济持续健康发展。要实现这一目标，一定要保证基础设施和基础产业安全可靠和高水平质量的发展。长久以来水利为经济发展提供了灌溉、供水、发电、航运等诸多涉水服务和资源供给，发挥了无法替代的基础保障作用。进入新发展阶段，确保国家经济安全，必须强化水工程安全运行及保障能力、提升水资源集约安全利用水平、确保生态安全，为支撑“农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性显著地增强，现代化经济体系建设取得重大进展”新目标作出更多贡献。

  第三，作为国家安全的基础，新发展阶段的经济安全对其内部组成要素的安全水平要求慢慢的升高，水利工程自身安全的重要性达到前所未有的高度。《建议》明白准确地提出，要实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科学技术等关键领域安全可控。任何关键领域出现重大事故或重大危机均有一定的概率会对整个经济体系导致非常严重危害甚至系统性冲击。水利基础设施基础性强、覆盖范围广、受益主体多，其自身安全运作是为生产生活提供服务的基本前提。我们要加快解决水库除险加固遗留问题，提升管理上的水准和服务水平，确保水利工程健康持续运行，实现对经济安全的保障作用。

  加快构建以国内大循环为主体、 国内国际双循环相互促进的新发展格局，是 党中央 审时度势，对我国“十四五”时期以及未来更长时期发展作出的重大战略部署。 新发展格局是以高水平发展为主题，双循环的目标是建立高质量的供给与升级的需求相匹配的循环体系。 构建新发展格局的重点是培养双循环的内生动力，培育国际合作与竞争优势。

  国内大循环是新发展格局的战略基点，构建完整内需体系是推动畅通国内大循环的关键，消费需求和投资需求是内需体系的两大支柱。政府需求及相应的财政投资，作为内需体系的重要领域，一直以来在优化投资结构、扩大市场需求方面起到了十分关键的引领作用。进入新发展阶段，高水平质量的发展主题下的政府投资还被赋予了撬动民间资本共同实现供给结构优化的新任务。这在某种程度上预示着政府投资的对象必须与人民群众对美好生活向往的需求相匹配，是可提供高质量产品或服务供给的领域；同时政府投资领域应创新融资机制和运行管理机制，提高项目收益水平，激发民间资本热情与活力。水利基础设施建设历来是政府财政投资的重点，不仅仅具备吸纳投资多、覆盖范围大、产业链条长、带动能力强等优势，还属于能够很好的满足人民群众对美好生活向往的基础保障领域，没有重复建设的弊端，能有效拉动上下游产业的发展，促进就业和增收，是拓展投资空间、构建完整内需体系、畅通国内大循环的重要渠道。据测算，水利行业总体GDP乘数（根据2015年投入产出表计算）为1.06，表明每投入1亿元可以产出1.06亿元的GDP，其中重大水利工程的GDP乘数（根据2014—2018年国家重大水利工程数据计算）可达1.136，对促进经济平稳发展起到稳定器作用。但必须认识到，水利投资长期过度依靠政府，以水利工程产权和水价为代表的市场化改革进程滞后，项目收益率不高，对金融资金和社会资本吸引力不足，后续维护水利工程良性运行和开展基础设施提档升级面临较大资金缺口，无法持续满足人民群众对更高标准和更多样化水利服务的需求。因此必须创新政府与市场合作机制，抓住水价这个“牛鼻子”，深入推动水利投融资改革，充分的发挥水利投资在构建高质量内需体系中的重要作用。

  “新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环”。《建议》指出，要立足国内大循环，发挥比较优势，协同推进强大国内市场和贸易强国建设；充分的利用国内国际两个市场两种资源，积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展。强化开放合作，更加紧密地同世界经济联系互动，最终目的是提升国内大循环的效率和水平。近年，随着经济全球化的发展和我国综合国力的增强，中国水利在国际舞台的地位不断的提高，我国大坝工程与水电开发、防洪减灾、灌溉排水与农村供水、小水电、水土保持等领域技术优势显著，与“一带一路”国家水利发展需求契合度较高。相关领域水利企业和事业单位积极走出国门承揽海外项目、出口水利设备，大力开拓国际市场，一方面拓展了水利产品和服务市场，为自身发展赢得了空间；另一方面由于与国内上下游及同质企业间存在广泛联系，将通过技术扩散、要素流动、市场之间的竞争等途径，对国内关联产业的人才、技术、标准、产品及工程服务等产生重要的积极影响，推动国内水利向高水平发展迈进，最终服务于国内大循环。

  党的十九届五中全会部署了区域重大战略、区域协调发展的策略、乡村振兴战略等一系列国家重大发展战略，以构建高水平质量的发展国土空间布局，解决我国区域发展之间和城乡发展之间的不平衡不充分问题。

  从区域发展层面看，区域发展的策略通常以地理位置接近、资源环境基础相似、经济发展关系紧密、战略发展定位和功能目标一致的区域为基础，以进行统一的战略谋划和部署。长江经济带发展的策略、黄河流域生态保护和高水平质量的发展战略，作为“十四五”时期区域重大发展的策略，其共同特征是以流域为基本单元，这意味着与流域密切相关的水资源、水环境、水生态及水安全等将是主导区域战略发展方向及实现路径的核心要素，并且必须尊重流域管理的客观规律，将长江、黄河分别视为一个整体，进行统筹治理与建设布局。针对长江经济带发展，习强调，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性”。针对黄河流域生态保护和高质量发展，习指出，“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理”“要坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理”“要把保障黄河长治久安作为重中之重，实施河道和滩区综合治理工程，统筹推进两岸堤防、河道控导、滩区治理，推进水资源节约集约利用，统筹推进生态保护修复和环境治理”。习对长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展提出具体要求，一方面明确了“做什么”，其中相当多的任务与水利工作直接相关，集中凸显了水在两大流域发展的策略中的重要地位；另一方面明确了“怎么做”，反复强调“统筹考虑”“统筹治理”“系统治理”“综合治理”“统筹推进”，意味着当前两大流域依然存在诸多突出水问题，并且各类水问题解决方式相对割裂，尚未满足新发展阶段下提出的“统筹”要求、“系统”要求、“综合”要求，制约着流域健康和长远发展。因此，水利应坚决落实“系统治理”治水思路，做好科学谋划、系统治理、统筹推进，为流域提供持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化，承担起支撑流域高质量发展的战略重任。

  从城乡发展层面看，新中国成立后，由于优先发展重工业和推行城市化，农村经济发展相对滞后。为彻底扭转这一局面，缩小城乡发展差距，十九届五中全会明确指出，“十四五”期间要优先发展农业农村，全面实施乡村振兴战略。“兴水利，而后有农功，有农功，而后裕国”，自古水利就是农业发展的基础，几千年来一直承担着护佑中华民族繁衍生息、文明延续的重任。近年，通过灌区配套、节水改造、防灾减灾、河湖整治、饮水安全等多项工程和非工程措施，水利在产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕等方面，为乡村振兴战略的实施提供了强有力的支撑和保障。进入新发展阶段，《建议》进一步明确，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，全面实施乡村振兴战略；要加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设；要实施乡村建设行动，完善乡村水、电等基础设施，实施河湖水系综合整治。对照要求可知不足而奋进，农村供水基础工程网络建设和运行管理体制机制方面还存在短板，尤其是贫困地区水利保障能力不足，农村河湖脏乱差问题尚未得到全面解决。因此，必须深入推进农村水利基础设施提档升级，巩固提升农村饮水安全保障水平，加强河湖管理和实施河湖水系综合治理，为提高农业质量效益和竞争力、提高农村民生保障水平、改善农村人居环境，巩固拓展脱贫攻坚成果、助力乡村振兴战略提供坚实支撑。

  党的十九届五中全会强调，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。 其中，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，是高质量发展的普遍形态。 习指出，“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题”。 具体而言，要求从需求端调整人的行为，减少高耗、低效的需求； 从供给端强化保护与治理，提升ECO质量和稳定能力。

  从社会经济发展的需求端看，《建议》提出，要优化国土空间布局、推进区域协调发展，构建国土空间开发保护新格局，其内生要求就是“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势”。长期以来，我们一直将水资源作为要素供给端，注重如何采取工程措施进行大规模开发利用，以支撑和保障社会经济发展日益增长的用水需求，忽视了水作为生态要素本身的可持续性，从而引发水资源短缺、水生态损害、水环境污染等一系列新问题。 这些新问题已经成为我国许多流域和区域必须长期面对的严峻挑战和构建国土空间开发保护新格局的重要制约。 因此只有立足水资源承载能力，建立水资源刚性约束制度，从需求端调整人的行为，合理规划城市、土地、人口和产业发展，落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,使生产生活对水资源开发利用的需求与流域区域水资源承载能力相协调，才能实现绿色可持续的高水平质量的发展。

  从供给端来看，我国生态系统整体质量和稳定性状况不容乐观，诸多生态环境问题已经成为我国经济高水平质量的发展和满足人民美好生活需要的突出制约。因此《建议》明确提出要提升生态系统质量和稳定性。习指出“山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草。”ECO各要素之间相互依存、联系密切、缺一不可。山水林田湖草中的任何一种生态要素受损，都将影响整个ECO的健康和稳定，进而反过来影响社会经济的可持续发展。党的十八大以来，我国全面加大生态保护力度，生态系统恶化趋势基本得到遏制，沙化土地面积扩大趋势实现根本性逆转，森林面积和森林蓄积量实现逐年上升，水土流失面积强度“双下降”，江河湖泊生态明显向好。但我国生态系统仍然较为脆弱，生态系统质量和稳定能力不容乐观，保护压力较大。就水而言，河道断流、湖泊萎缩、水质污染等问题依然存在，水土流失面积占陆地国土面积（不含港澳台）的比例仍高达28.6%。因此，必须把握好《建议》要求，坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系；强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理；科学推进水土流失综合治理；推行河流湖泊休养生息。率先补足水ECO短板，从而保障其他生态系统要素实现良性发展，最终推动提升生态系统整体质量和稳定能力。